Brexit : le Royaume-Uni restera-t-il in ou deviendra-t-il out ?

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41 ans après le référendum qui avait été organisé en avril 1975 par Margaret Thatcher, deux ans tout juste après son adhésion à la Communauté économique européenne, le Royaume-Uni s’interroge de nouveau sur un éventuel retrait de l’Union européenne.
C’est aujourd’hui dans un contexte différent que les électeurs seront appelés à se prononcer lors d’un référendum organisé le 23 juin 2016 par le premier ministre David Cameron.
Cette hypothèse d’une sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, que certains considèrent comme inéluctable, est couramment évoquée à travers l’expression « Brexit », abréviation de « Britain Exit », qui fait référence au Grexit évoqué à l’été 2015 pendant la crise grecque.

L’objet de cet article est de préciser les enjeux juridiques du Brexit, les implications économiques étant particulièrement difficiles à mesurer de manière certaine.

L’euroscepticisme et le choix d’un référendum

Le Royaume-Uni a toujours témoigné d’un positionnement particulier à l’égard de l’Union Européenne. Refusant d’adhérer à de nombreux projets européens, comme les mises en place de l’euro et de Schengen, le nombre d’eurosceptiques y est plus fort que dans la majorité des autres États membres. La victoire du parti nationaliste UKIP (UK Independence Party) dirigé par Nigel Farage aux élections européennes de mai 2014[1] illustre bien la force de ce courant anti-européen sans précédent. Conséquence de ce résultat, la position de Nigel Farage, qui considère que les britanniques ont « perdu le contrôle [du] pays et de [leurs] frontières », a poussé incontestablement tous les partis a être davantage eurosceptiques. Réélu en mai 2015, Cameron avait ainsi fait d’un de ses piliers de campagne la promesse de demander aux ressortissants du Royaume-Uni s’ils souhaitaient rester ou non dans l’Union des 28, au moyen d’un référendum qui aurait lieu d’ici 2017.

Pour rappel, le référendum est une procédure démocratique qui consiste à demander aux citoyens d’un État d’exprimer une position sur une proposition qui leur est soumise en répondant par « oui » ou par « non ». Ce procédé en apparence relativement simple n’est toutefois pas sans danger lorsque la question posée implique des sujets techniques qui s’opposent par nature à un vote suffisamment averti de la part des électeurs, et risque par conséquent souvent de se solder en un vote davantage contestataire.

Les négociations entamées par le Premier ministre Cameron avec l’UE

Dès le mois de juin 2015, Cameron avait entamé des négociations avec les institutions européennes afin de présenter un certain nombre de conditions destinées à favoriser le maintien du pays dans l’Union. Celles-ci sont au nombre de quatre et portent sur : · La réduction des allocations sociales versées aux travailleurs européens · Le refus du projet « Une Union sans cesse plus étroite » [2] ·

Le droit de regard sur les décisions prises par la zone Euro – afin de mieux protéger les intérêts de la City de Londres · La possibilité de donner aux Parlements nationaux un droit de s’opposer contre les décisions de la Commission quand une majorité de 55% est réunie Tandis que les deux dernières ne soulèvent pas de difficultés particulières, les deux premières propositions sont particulièrement sensibles dans la mesure où elles sont susceptibles d’affecter des principes fondamentaux du droit de l’Union européenne, notamment le principe de non-discrimination des travailleurs européens.
Les réunions du Conseil européen ont toutefois permis d’aboutir à un accord de principe le 19 février dernier.

Pour rappel, le Conseil européen a pour mission de définir les « orientations et priorités politiques générales de l’UE », conformément à l’article 15 du TUE. Il n’a pas de pouvoir législatif mais est composé des chefs d’états ou chefs de gouvernements des États membres, lui conférant ainsi un pouvoir consultatif et influent.

Les conclusions du Conseil européen s’organisent autour de quatre idées fortes :

  • Le rappel du caractère facultatif de la participation à l’union économique et monétaire à condition de ne pas entraver ce processus
  • L’engagement de renforcer la compétitivité du marché intérieur européen, en proposant de réduire les charges administratives et coûts de mise en conformité pesant sur les opérateurs économiques et abroger les dispositions législatives inutilesLes deux points suivants sont plus remarquables :
  • Le Conseil européen énonce « qu’il est admis que, eu égard à sa situation particulière en vertu des traités, le Royaume-Uni n’est pas tenu de prendre part à une intégration politique plus poussée dans l’Union européenne ». Il est ainsi loisible au Royaume Uni de ne pas prendre part au projet d’« Union sans cesse plus étroite ». Il ajoute que les références légales n’« obligent pas l’ensemble des États membres à aspirer à un destin commun ».
  • Concernant les prestations offertes aux travailleurs européens, est proposée la mise en place d’un « mécanisme d’alerte et de sauvegarde destiné à faire face aux situations caractérisées par l’afflux d’une ampleur exceptionnelle » autorisant un État membre à limiter l’accès des travailleurs européens aux prestations liées à l’emploi pendant une durée maximale de 4 ans.

La question de l’impact de ces négociations reste encore discutée. À l’échelle britannique, il ne semble pas qu’elles aient convaincues les eurosceptiques de la nécessité de rester membre de l’UE. Près de 140 députés seraient pour un Brexit, dont notamment l’influent Boris Johnson, maire de Londres. À l’échelle européenne l’impact de ces conclusions apparait au contraire bien réel. Il renforce la singularité du Royaume-Uni au sein de l’Union et pourrait servir de précédent à d’autres États désireux de bénéficier de dérogations.

La procédure de retrait d’un État membre prévue par le droit européen

L’article 50 du Traité de l’Union européen (TUE) prévoit la possibilité d’un retrait d’un État membre de l’Union européenne. L’État qui souhaite ne plus faire partie de l’Union doit le notifier au Conseil européen. S’ouvre alors une période de négociations pour fixer les modalités du retrait en tenant compte des relations futures avec l‘Union. Il doit ensuite être voté à la majorité qualifiée par le Conseil européen après approbation du Parlement européen. Si les négociations ne débouchent pas sur un accord au bout de deux ans après la notification, les traités cessent d’être en vigueur pour l’État concerné. Cette procédure lourde en raison des négociations qu’elle entraine risque pour le moins de semer le trouble et une période d’incertitude avant qu’un accord ne soit conclu. Bien que la période de 2 ans puisse sembler courte pour trouver un accord à 28, elle peut s’avérer particulièrement longue pour les marchés financiers. Le gouvernement britannique a d’autant plus déclaré récemment que les négociations prendraient près de 10 ans si le retrait était décidé à l’issue du référendum. En outre, si cette procédure semblait largement hypothétique lors de l’adoption du Traité, un Brexit risquerait d’ouvrir la voie à une éventuelle sortie d’autres États membres mécontents de la politique européenne actuelle.

Concernant l’issue du référendum, les sondages ne permettent pas de favoriser un sens ou l’autre, l’étau se resserrant. La procédure du référendum qui se limite à un «oui » ou à un « non » pourrait inciter les électeurs à exprimer une attitude plus généralement contestataire sur la politique du gouvernement. En définitive, un « oui » au Brexit constituerait un précédent pour l’UE et sera indéniablement lourd en conséquences autant pour le Royaume-Uni que pour l’Union et ses autres membres. La sortie de l’UE implique la recherche d’un nouveau modèle économique pour la Grande Bretagne qui n’est pas certaine de pouvoir compter sur l’engagement de l’Écosse. Le choix d’un maintien dans l’UE quant à lui implique la mise en œuvre des conclusions du Conseil européen qui sous-entend la particularité du Royaume-Uni au sein de l’Union.

Faudrait-il alors imaginer une « Europe à la carte » où chaque membre revendiquerait un statut propre ?

Laure de Chalendar
Administratrice Assas Junior Conseil
Bureau de Londres

[1] L’UKIP avait fini en tête des élections européennes au Royaume-Uni en récoltant près de 28% des voix.
[2] Ce projet visé dans le Préambule et l’article Premier du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) conçoit une coopération toujours plus forte entre les peuples de l’Union, « dans laquelle les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture et le plus près possible des citoyens ».